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主编: 傅恒华
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傅涛:警惕环保领域的过行政化倾向
作者:傅涛 日期:2015年01月22日 来源:新浪环保 微博 浏览:

    2015年1月1日,25年来首次修订的《环境保护法》正式实施,被称为“史上最严环保法”。新环保法,赋予了环保部门更大的权力,给了环保更多的重视,也为环保产业发展带来更多机遇。但E20环境平台首席合伙人、清华大学环境学院环保产业研究中心主任傅涛提示:在政府简政放权的大背景下,更要理性地思考环境行政行为的约束性问题,警惕环境环保领域的过行政化倾向。 
 
  环保部门大规模扩编与中央精神背道而驰 
 
  傅涛介绍,2014年,可以说是政府的深改元年,政策频发。环保问题得到前所未有的重视,不仅“环保部门将扩权”的报道见诸报端,不少地方环保部门也顺势扩编。据报道,广西壮族自治区,2014仅大半年时间,环保部门机构就增加了23个、编制增加142人、投入1.81亿元。类似的迅猛发展各省均有,在傅涛看来,加强环保部门的职能是非常正确的,但是如此快速的编制扩张,其实与中央简政放权的改革方向背道而驰。 
 
  在我国政府精简的整体背景下,傅涛介绍,政府精简的主要方略之一是——政府采购公共服务:市场能做的公共服务,政府就不要做,采购公共服务即可。政府应该强化的是社会管理,但是社会管理政府要依法做,无法律许可的,政府不能做。以此约束政府的人员编制和行政行为。而目前,在环保领域,“几乎所有事情,只要与环保有关的,地方政府都有成立机构自己来做的倾向,要引起足够的警惕,不能因为涉及环保就可以放任。如地方迅速扩编的环境监察大队、监测中心,以及规划、监理、环评等机构部门,本来社会可以完成的,都由地方政府做了,环保部门人员迅速增加,与国家改革趋势形成大的反差。” 
 
  环保管理权力同样需要“被装进笼子” 
 
  在政府对社会事务的管理中,存在两个不同的概念:社会管理和公共服务。公共服务,以城乡公共设施建设及公共服务等为内容,以合作为基础,强调政府的服务性和公民的权利。公共服务是政府的责任和义务,如国防、教育、处理垃圾等。社会管理是以行政强制为基础,以法律为保障,政府在其中起主导作用。 
 
  傅涛认为,“社会管理是一种行政行为,政府的社会管理行为坚决不能向公共服务领域扩张。这样的环保权力需要用法律的手段来约束,需要被装进笼子里,不能无限制扩展,需依法行政。”而公共服务内容,需要尽量外部化——采购第三方服务、采购社会服务。如环评、环境监理和环境监测,以及科技创新等等,都完全可以由社会化单位来完成,而不能由当地事业机构来独揽。 
 
  “对于纯粹承担政府公共服务的事业单位,按照国家改革要求,应逐步撤消,转为企业化经营。”傅涛认为,除了执法的必要辅助之外,其他都可以由市场来做,由社会提供,在公共服务领域能够由市场提供服务的领域,最好不要存在事业单位。存在事业单位,从产业的角度,会造成挤出效应,不利于专业服务企业的发展。 
 
  政府应用环境效果考核取代工作性考核 
 
  “在目前简政放权的大背景下,即便是环保领域,非社会管理性事务,也都应该由社会化单位来完成。”傅涛说,如果都由政府或者事业单位完成,那将需要非常庞大的机构,花费更多的财政成本,却可能不如采购社会服务更高效。
 
  傅涛认为,“目前环保部门职能膨胀的其中一个原因在于用工作考核代替效果考核。造成了以工作考核方式在过程管理上耗费了大量的人力物力。其实如果建立真正面向环境效果的管理体系,就可以通过社会化服务、信息公开、公众参与,动员广大的社会力量参与环境监督中来,极大地简化政府观景管理成本。”对此,环保部污防司司长赵英民也同样认为:“国家对环境的管控,应该对环境质量的管控,而不是对污染物的管控。” 
 
  在市场成面,如果环保面向环境效果,政府可以定目标,采购环境服务,让市场来完成环境治理过程。这样不能服务过程的已公开接受社会监督,也能避免环保部门在过程环节的大部分管理成本。 
 
  环境治理需要社会共同参与 
 
  按照国家采购公共服务的指导意见,如果政府采购公共服务,必须信息公开。但由事业单位替代政府来做,则信公开必将受阻,动辄被冠以内部信息的名义。“这非常要命”,傅涛认为,现在政府自己做的事情,信息公开的远远不够。他认为,公众参与,是最好地化解行政成本过高的方法——老鼠越来越多,都只让猫来抓,猫顾不过来,就要配置更多的猫,如果动员社会群众的力量,就会减少猫的配置。 
 
  环保之前一直是政府主导管理的模式,地方政府倾向于包办一切,居高临下,社会难以参与。随着市场发展,环境正在转向治理模式,追求上下协同,企业和政府,企业和公众之间,是一种共同合作的关系。清晰的环境治理结构,是企业、政府,以及社会大众参与,包括NGO组织参与的共同协作模式。让信息充分公开,才能让老百姓更好地参与到环境治理结构中来,实现环境的全民治理。 
 
  利用大数据技术改变单线思维 
 
  社会的广泛参与,不仅有利于“将权力装进笼子”,也可以弥补政府在环保管理方面的经费不足。如环境监测,可以充分调动民众参与的热情,让每一个老百姓都成为环境问题的监督者。今年6月19日,环保部在北京推出“环保随手拍”,零距离连接公众与环境污染监督,就是一个很好的尝试。 
 
  而在具体的污染物溯源监测方法上,傅涛建议,可以考虑采用大数据方式,通过对污染地区病患者的数据分析,反推出该区域可能的污染情况。或者通过某水体内鱼类生长相关数据,反推出水体污染状况。在移动互联和大数据时代,这作为一种尝试,可以改变政府在环保管理中的单线思维。 
 
  “时代在变,我们不能局限在以往的经验里。”傅涛说,不能与政策的大方向背道而驰,政府的环境管理同样应该转变为环境治理,依法行政,采购社会服务,利用移动互联思维和大数据技术,强化民众参与和信息公开,让每一个民众都参与到环保事业中来。(来源E20环境平台,作者傅涛)
 
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